La Corte di giustizia offre alcuni chiarimenti sull’applicazione del diritto UE in materia di aiuti di Stato.

Con sentenza del 9 giugno scorso nella causa T-47/19, Dansk Erhverv c. Commissione europea, il Tribunale dell’Unione europea ha annullato la decisione con la quale la Commissione aveva dichiarato che la mancata riscossione di un deposito cauzionale su determinati imballaggi di bevande vendute da esercizi commerciali frontalieri tedeschi a clienti domiciliati in Danimarca non configurava un aiuto di Stato.

La decisione della controversia ha offerto al Tribunale l’opportunità di svolgere alcune interessanti considerazioni, da un lato, sulle dinamiche di interazione tra le disposizioni dei trattati relative agli aiuti di Stato e le altre disposizioni del diritto dell’Unione o del diritto nazionale e, dall’altro, sulle conseguenze da trarre, in materia di ammende, dall’esistenza di difficoltà di interpretazione di una norma applicabile sulla determinazione dell’esistenza di una risorsa statale.

La vicenda trae origine dall’attuazione da parte della Germania, a livello regionale, della direttiva 94/62 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, che, per determinati imballaggi di bevande monouso, instaura un sistema di deposito cauzionale, che deve essere riscosso in tutte le fasi della catena di distribuzione fino alla vendita al consumatore finale e il cui importo deve essere rimborsato dopo la restituzione dell’imballaggio; la mancata riscossione di tale deposito cauzionale configura un’infrazione amministrativa sanzionabile con un’ammenda di importo massimo pari a 100.000 euro.

Le autorità regionali tedesche dello Schleswig-Holstein e del Meclemburgo-Pomerania avevano ritenuto che l’obbligo di riscuotere il deposito cauzionale non si applicasse ai negozi frontalieri se le bevande erano vendute esclusivamente a clienti residenti in Danimarca e se questi ultimi si impegnavano per iscritto (firmando una dichiarazione di esportazione) a consumare dette bevande e a eliminare il loro imballaggio al di fuori del territorio tedesco.

Ritenendo che siffatta esenzione dalla riscossione del deposito cauzionale sugli imballaggi di bevande monouso e, conseguentemente, dall’applicazione dell’ammenda costituisse un aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno a favore di un gruppo di imprese di vendita al dettaglio del nord della Germania, la Dansk Erhverv, un’associazione di categoria che rappresenta gli interessi di imprese danesi, aveva presentato una denuncia in materia di aiuti di Stato presso la Commissione.

Al termine della fase preliminare, la Commissione ha adottato una decisione in cui ha constatato che le misure controverse, vale a dire la mancata riscossione del deposito cauzionale, la mancata riscossione dell’IVA relativa al deposito cauzionale e la mancata imposizione di un’ammenda alle imprese che non riscuotono il deposito cauzionale, non costituiscono un aiuto di Stato.

La decisione della Commissione è stata quindi impugnata con ricorso per annullamento dalla Dansk Erhverv.

Ebbene, nell’accogliere il ricorso dell’associazione danese, il Tribunale ha innanzitutto chiarito in quale misura la violazione di disposizioni che non riguardano il diritto sovranazionale degli aiuti di Stato possa essere utilmente invocata al fine di accertare l’illegittimità di una decisione adottata in questa materia dalla Commissione.

Secondo il Tribunale, occorre distinguere a seconda che si intenda contestare la decisione della Commissione nella parte in cui constata l’esistenza di un aiuto di Stato ovvero quella in cui essa verifica la compatibilità di detta misura comune col mercato interno. Nel primo caso non possono assumere rilevanze né disposizioni del diritto sovranazionale diverse dall’art. 107 TFUE, né, tanto meno, disposizioni di diritto interno; viceversa, nel secondo caso, possono essere prese in considerazione ai fini della valutazione del giudizio di compatibilità svolto dalla Commissione anche le disposizioni del TFUE diverse da quelle relative agli aiuti di Stato.

Sulla base di questo assunto, il Tribunale ha escluso che per verificare se la misura consistente nell’esenzione dalla riscossione del deposito cauzionale fosse un aiuto di Stato o meno, la Commissione avrebbe dovuto tener conto altresì degli obblighi incombenti sulla Germania in forza della direttiva 94/62, del principio chi inquina paga e del diritto tedesco, come sostenuto dalla ricorrente.

In secondo luogo, il Tribunale ha valutato se la mancata imposizione dell’ammenda da parte della autorità tedesche costituisse un vantaggio finanziato mediante risorse statali, osservando che, nella fattispecie al suo esame, la Commissione aveva giustamente applicato un criterio giuridico inedito in materia di ammende, relativo all’esistenza di difficoltà di interpretazione della normativa di riferimento.

In particolare, secondo in Tribunale, la Commissione ha correttamente ritenuto che le difficoltà di interpretazione di una normativa, in linea di principio, possono escludere che la mancata imposizione di un’ammenda venga considerata come un’esenzione dall’ammenda costitutiva di un aiuto di Stato: la situazione in cui esistano difficoltà di interpretazione della norma la cui inosservanza può essere sanzionata con l’irrogazione di un’ammenda si distingue nettamente, dal punto di vista del vantaggio di cui trattasi, da quella in cui l’autorità competente decida di esonerare un’impresa dal pagamento di un’ammenda che essa dovrebbe sopportare in forza della normativa.

Data questa premessa, il Tribunale ha tuttavia precisato che il criterio relativo all’esistenza di difficoltà di interpretazione della normativa applicabile può applicarsi solo a condizione che tali difficoltà siano temporanee e che esse si inseriscano in un processo di graduale chiarimento delle norme.

A questo proposito, per quanto riguarda il carattere temporaneo delle eventuali difficoltà interpretative della normativa, il Tribunale rileva che la Commissione non menziona alcuna circostanza particolare che consenta di giustificare la persistenza di una siffatta incertezza dal 2005, se non addirittura dal 2003. Inoltre, per quanto riguarda il carattere inerente al graduale chiarimento delle norme e delle difficoltà di interpretazione della normativa, si constata che nessun elemento del fascicolo consente di concludere che tali difficoltà fossero in via di risoluzione.

Di conseguenza, il Tribunale dichiara che la Commissione ha commesso un errore di diritto concludendo che la condizione relativa alle risorse statali non fosse soddisfatta senza verificare se le difficoltà interpretative sulle quali essa si basava fossero temporanee e inerenti al graduale chiarimento delle norme. Tale constatazione costituisce un indizio che consente di ritenere che la Commissione non fosse in grado di superare, nel corso di tale fase preliminare, tutte le serie difficoltà incontrate per determinare se la mancata riscossione del deposito cauzionale e la mancata imposizione di un’ammenda costituissero un aiuto di Stato. Poiché sono stati individuati altri indizi di serie difficoltà che la Commissione non poteva superare in occasione della fase preliminare di esame, il Tribunale annulla la decisione impugnata nel suo insieme.

In sostanza, la Commissione avrebbe dovuto andare avanti con la procedura , svolgendo ulteriori indagini in contraddittorio con lo Stato tedesco per capire se le incertezze nell’attuazione della normativa in discussione era state superate o meno.