Brevi riflessioni sui titoli o aiuti PAC.

Con sentenza del 27 Settembre 2021, n. 26115, la terza sezione civile della Corte di Cassazione ha chiarito che i titoli dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) relativi ai contributi europei diretti agli agricoltori (c.d. “aiuti o titoli PAC”), pur essendo pignorabili, non costituiscono né pertinenze, né accessori, né frutti dei terreni in funzione dei quali sono riconosciuti e devono, pertanto, essere oggetto di pignoramento autonomo rispetto a quello di tali terreni, con vincolo soggetto, in ogni caso, ad iscrizione nel Registro AGEA ai fini dell’opponibilità ai terzi. Detti titoli, peraltro, possono essere comunque espropriati con i menzionati terreni, in applicazione estensiva dell’art. 556 c.p.c., previa redazione, da parte dell’ufficiale giudiziario, di due distinti atti di pignoramento, da depositare unitamente in cancelleria e, rispettivamente, da trascrivere nei registri immobiliari e da iscrivere nel citato Registro AGEA.

La pronuncia si pone in linea con il consolidato approccio qualificatorio emerso in questi anni e offre l’opportunità di svolgere alcune considerazioni di carattere generale e sistematico

Contesto generale.

È noto che a partire dal 2003 ha avuto inizio una consistente riforma della politica agricola comune (PAC) e che la prima fase di questa riforma ha interessato i regimi di sostegno all’agricoltura.

Tra le innovazioni più rilevanti apportate giova evidenziare l’introduzione del meccanismo di pagamento unico, che assorbe e sostituisce la maggior parte dei pagamenti diretti erogati sulla base dei precedenti regimi, svincolato dalla produzione e legato esclusivamente all’estensione della superficie aziendale complessivamente destinata ad attività agricola, con il solo vincolo che siano mantenute buone condizioni agronomiche e ambientali e che siano rispettate le norme relative all’ambiente, alla sicurezza alimentare e al benessere e alla salute degli animali [v. Reg. (CE) n. 1782/2003, Reg. (CE) n. 795/2004, Reg. (CE) n. 796/2004 e .D.M. 5 agosto 2004 n. 1787].

La principale peculiarità di questo regime di sostegno consiste nella suddivisione dell’importo del sussidio da corrispondere a ciascun agricoltore – per l’appunto il pagamento unico – in quote (chiamate dal legislatore sovranazionale “diritti all’aiuto” e negli atti interni “titoli all’aiuto”) suscettibili di formare oggetto di atti negoziali nei modi e nelle forme di cui si dirà in seguito.

La prima fissazione definitiva dei titoli all’aiuto ha avuto luogo al termine del procedimento amministrativo per la loro prima assegnazione, ultimato il 30.11.2005, con la notifica agli aventi diritto di una lettera contenente l’indicazione del numero e dell’importo unitario dei titoli definitivamente assegnati.

Il sistema di pagamento unico mediante titoli è concepito in maniera tale che l’assegnazione del sussidio sorge in capo ai potenziali beneficiari per il solo fatto di trovarsi in una delle circostanze previste dal regolamento ed è stato subordinato soltanto alla presentazione della domanda di fissazione dei titoli all’aiuto, al possesso, a tale data, della qualifica di agricoltore e alla disponibilità di una azienda di determinate dimensioni.

Il procedimento amministrativo che precede la fissazione definitiva dei titoli all’aiuto in capo a ciascun agricoltore, infatti, è interamente finalizzato alla ricognizione dei soggetti aventi diritto e alla verifica dell’effettiva sussistenza dei requisiti normativi.

I dati relativi al titolare del diritto, al valore, alla data di costituzione, alla data di ultima attivazione, alla modalità di acquisizione dei diritti, nonché quelli relativi al trasferimento e alle altre vicende inerenti a ciascun diritto, sono riportati nel Registro nazionale dei titoli che l’AGEA ha istituito presso il SIAN e che si divide in due sezioni: una (sezione A) in cui sono riportati tutti gli elementi caratteristici dei titoli all’aiuto; l’altra (sezione B) in cui risultano tutti i movimenti effettuati sugli stessi.

Il sistema testé delineato è stato riformato e integrato prima nel 2009, con il Reg. (CE) n. 73/2009, e poi nel 2013, con Reg. (UE) n. 1307/2013; entrambe le riforme hanno previsto l’assegnazione di nuovi titoli.

Tuttavia, l’art. 21 del Reg. 1307/2013, cit., ha stabilito che i diritti all’aiuto ottenuti nell’ambito del regime di pagamento unico a norma del Reg. (CE) 1782/2003, cit., e del Reg. (CE) n. 73/2009, cit., sono scaduti il 31.12.2014 (art. 21, par. 2).

L’art. 24 del Reg. (UE) n. 1307/2013 ha individuato gli agricoltori che hanno diritto all’assegnazione dei nuovi diritti all’aiuto per il settennio 2014-2020. Gli artt. 25 e 26 del Reg. (UE) n. 1307/2013 e l’art. 8 del DM 18 novembre 2014 n. 6513 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali hanno definito le procedure di calcolo del valore dei nuovi titoli. La domanda di prima assegnazione dei nuovi titoli doveva essere presentata contestualmente alla domanda di pagamento entro il 15.06.2015 (art. 22, par. 2, Reg. 809/2014). In seguito alla presentazione della suddetta domanda di assegnazione entro il 15.06.2015, l’AGEA ha comunicato agli agricoltori i dati provvisori sul numero e sul valore dei titoli (15.09.2015) e poi ha adottato una determinazione definitiva (01.04.2016).

Dando seguito alla propria Comunicazione “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura” [COM(2017)713], pubblicata il 29 novembre 2017, a metà 2018 la Commissione europea ha presentato le proposte legislative per la riforma della Politica Agricola Comune valida per il periodo 2021-2027, predisposte sulla base dello schema di bilancio pluriennale dell’Esecutivo europeo per il medesimo settennio. Il protrarsi del negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale ha reso tuttavia necessario prevedere un periodo di transizione per estendere le attuali norme ed attenuare il passaggio con la futura PAC. È stato quindi adottato un regolamento transitorio [Regolamento (UE) 2020/2220 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 dicembre 2020 che stabilisce alcune disposizioni transitorie relative al sostegno da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) negli anni 2021 e 2022 e che modifica i regolamenti (UE) n. 1305/2013, (UE) n. 1306/2013 e (UE) n. 1307/2013 per quanto riguarda le risorse e l’applicazione negli anni 2021 e 2022 e il regolamento (UE) n. 1308/2013 per quanto riguarda le risorse e la distribuzione di tale sostegno in relazione agli anni 2021 e 2022] che proroga al 31 dicembre 2022 l’attuale quadro regolamentare della PAC.

2. Il regime di circolazione dei diritti/titoli all’aiuto.

Sin dalla riforma del 2003 è stata espressamente prevista la possibilità di traferire i titoli all’aiuto con o senza terra, con atto tra vivi (definitivo o temporaneo) o per successione ereditaria (v. art. 46 Reg. 1782/2003, cit., art. 25 Reg. 795/2004, cit., e art. 10 D.M. 5 agosto 2004, cit.).

Il regolamenti successivi hanno confermato questo impianto, stabilendo che possono beneficiare del sostegno nell’ambito del regime di pagamento unico, tra gli altri, anche gli agricoltori che ottengono diritti all’aiuto mediante trasferimento (v. art. 33).

In sostanza i diritti all’aiuto possono essere trasferiti unicamente a un agricoltore stabilito nello stesso Stato membro (salvo in caso di trasferimento per successione o anticipo di successione) e possono essere utilizzati soltanto nello Stato membro in cui sono stati fissati.

I diritti all’aiuto possono essere trasferiti a titolo oneroso o mediante qualsiasi altro trasferimento definitivo con o senza terra. L’affitto o altri tipi di cessione sono invece consentiti soltanto se al trasferimento dei diritti all’aiuto si accompagna il trasferimento di un numero equivalente di ettari ammissibili.

Ove i diritti all’aiuto siano venduti, con o senza terra, gli Stati membri possono, conformemente ai principi generali del diritto europeo, decidere che una parte dei diritti all’aiuto venduti siano riversati alla riserva nazionale o che il loro valore unitario sia ridotto a favore della riserva nazionale. In caso di vendita o trasferimento definitivo del titolo all’aiuto, si applicano delle trattenute, da riversare alla riserva nazionale.

La cessione del titolo all’aiuto deve avvenire mediante atto scritto e deve essere comunicata agli organismi pagatori a pena di inopponibilità agli stessi, entro dieci giorni dalla sottoscrizione. Entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione, l’AGEA convalida il trasferimento del titolo, comunicato attraverso il SIAN dagli organismi pagatori.

3. La natura dei diritti/titoli all’aiuto.

La circostanza dell’assoggettabilità dei diritti all’aiuto a atti di autonomia privata, unitamente al rilievo di un autonomo valore patrimoniale degli stessi che consegue all’espressa previsione della loro circolazione separatamente dal terreno (seppure limitatamente ai trasferimenti in via definitiva), rende insufficiente la semplice collocazione di tali diritti nella categoria dei sussidi (intesi come trasferimenti di risorse senza contropartita da parte di pubblici poteri a soggetti che si trovano in particolari stati di bisogno o ad un’impresa al fine di limitare l’aumento dei prezzi di determinati beni), nella quale peraltro senza dubbio rientrano.

La questione della natura giuridica dei diritti all’aiuto è stata affrontata dall’Agenzia delle Entrate proprio all’atto di fornire chiarimenti in ordine al trattamento fiscale delle operazioni di trasferimento degli stessi; nella risoluzione 114/E del 17.10.2006, l’Agenzia ha ritenuto i diritti all’aiuto assimilabili ai diritti di credito. A suffragio di tale conclusione l’Agenzia ha preso in prestito alcuni argomenti elaborati dal Ministero delle Politiche Agricole nella nota 21 marzo 2006, prot. 222, attinenti sia alla fase genetica dei diritti all’aiuto, sia alla disciplina del loro trasferimento.

Nella nota del Ministero delle Politiche Agricole si legge che, poiché “un soggetto che soddisfi le condizioni di cui agli artt. 33 e 34 [del Regolamento n. 1782/2003] potrà potenzialmente beneficiare del pagamento diretto, sempre che abbia terreno eleggibile cui abbinare i titoli” egli “potrebbe agire, erga omnes, a tutela di un proprio diritto riconosciuto dall’ordinamento, proprio come avviene nel caso dei diritti di credito. Infatti, anche se l’unico obbligato all’esecuzione della prestazione – nel caso in oggetto “dare” – è il debitore (Agea), tutti gli altri sono tenuti ad astenersi dal compimento di azioni che possano pregiudicare il buon esito della stessa.”.

A conferma di questa impostazione qualificatoria, si segnala altresì che l’art. 18 del D.Lgs. 29 marzo 2004, n. 102 a seguito delle modifiche introdotte dal D.L. 10 gennaio 2006, n. 2, prevede espressamente la costituzione del pegno sui diritti all’aiuto: la costituzione del pegno di diritti all’aiuto è consentita per garantire l’adempimento delle obbligazioni contratte nell’esercizio dell’impresa agricola ed è assoggettata alla disciplina dettata dall’art. 2806 c.c. (Pegno di diritti diversi da crediti).